一、引言
“耕者有其田”和“住有所居”，是人民自古以來的樸素愿望，其中涉及的土地產權配置和土地利用管理等問題一直是對國家保持長治久安和興旺發(fā)達的重大考驗。自井田制廢除以來，中國的歷代封建王朝皆實行封建土地所有制，為緩和矛盾、維護統(tǒng)治，大多封建王朝采取了抑制土地兼并等土地政策，但依然很難避免“富者阡陌連田，窮者無立錐之地”的情形發(fā)生，甚至引發(fā)矛盾激化、導致政權崩潰。
自古以來，有不少執(zhí)政者在土地管制方面進行了諸多嘗試，均無根本性成功。直到中國共產黨的出現(xiàn)才真正實現(xiàn)了“民有恒產”和“夢圓安居”這一千年理想。一百年來，中國共產黨堅持以人民為中心，合理確定土地產權歸屬，科學配置土地資源，積累了豐厚的中國特色社會主義土地利用管理經驗并顯現(xiàn)出清晰的發(fā)展脈絡。
二、締造共和國前的土地政策：依初心踐行“耕者有其田”理念
1921-1937年：從封建土地所有制到農民土地所有制
1921年，中國共產黨第一次全國代表大會的召開標志著中國共產黨的成立，拉開了探索以人民為中心的土地政策的序幕。中國共產黨自成立起就提出，把“工農勞動者和士兵組織起來”，實行社會革命。如何通過土地政策維護勞動人民利益，逐漸成為黨的重要議題。革命初期，中國共產黨陸續(xù)提出“規(guī)定限制田租率的法律”“限制私人地權在若干畝以內”等關于土地政策的主張。隨著革命的深入，中國共產黨逐漸認識到中國的革命在于農村，農村的革命在于土地，土地的革命在于土地所有權，逐步提出“沒收大地主、軍閥、劣紳及國家宗祠的土地，歸給農民”“經過農村革命政權機關之手以幫助農民和農村經濟”等主張，讓解決農民土地所有權問題成為土地革命的核心議題。
八七會議確定了關于土地革命與武裝斗爭的總方針，并將其付諸實踐。1928年，中國共產黨頒布了黨的第一部土地法——《井岡山土地法》，以法律條文的形式規(guī)定了土地的沒收和分配制度，旨在從根本上革去束縛中國農民數千年的封建土地關系。結合《井岡山土地法》的實踐經驗，《興國縣土地法》在其基礎上修訂頒布，規(guī)定“沒收一切公共土地及地主階級的土地歸興國工農兵代表會議政府所有，分給無田地及少田地的農民耕種使用”，隨后又作了“自耕農的土地不沒收”“抽多補少”等補充調整，使《興國縣土地法》更貼合實際。
新土地法在閩西300多里地區(qū)的實踐也取得卓著成效，60多萬貧苦農民在土地革命中得到了土地。贛東北、湘鄂西、鄂豫皖、廣西右江、廣東瓊崖等革命根據地的土地革命亦轟轟烈烈地展開，成為了一場浩大的社會變革的先導。經過幾年實踐，中國共產黨總結出了“依靠貧農、雇農，聯(lián)合中農，限制富農，消滅地主階級，變封建土地所有制為農民土地所有制；以鄉(xiāng)為單位，按人口平均分配土地，在原耕地基礎上抽多補少，抽肥補瘦”的土地革命路線。這一時期，中國共產黨在土地政策方面進行了具有開創(chuàng)性的有益實踐，贏得了廣大群眾的支持并鞏固了革命根據地。
1937-1945年：在抗日救國大局中實行“減租減息”土地政策
抗日戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)標志著民族矛盾上升為中國社會的主要矛盾，這一時期中國共產黨對土地政策作了支持配合抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大調整。1937年7月，中國共產黨在《中共中央為公布國共合作宣言》中提出停止沒收地主土地，又于1937年8月在《中國共產黨抗日救國十大綱領》中首次提出了“減租減息”的政策。為將“減租減息”落到實處，中共中央于1942年先后發(fā)布《關于抗日根據地土地政策的規(guī)定》《關于如何執(zhí)行土地政策決定的指示》，進一步明確了土地政策的調整，規(guī)定了執(zhí)行辦法。具體而言，“減租減息”政策要求地主進行“二五減租”（即：將租額下調25%）和年利率一般為一分（10%），不得超過一分半（15%），并取消了各種雜租、勞役和高利貸，農民則要加租加息支持抗戰(zhàn)，通過這種方式兼顧地主富農和其他農民利益。
“減租減息”政策在特殊時期沒有完全消滅封建剝削制度，暫緩了對土地所有權的變革，但有效團結了各階級階層，爭取和壯大了更廣泛的全民族抗日力量，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和革命根據地。
1945-1949年：徹底廢除封建土地制度并實行“耕者有其田”的土地制度
解放戰(zhàn)爭時期，人民群眾要求廢除封建土地制度、獲得耕種土地的愿望和呼聲愈發(fā)強烈。為此，中共中央發(fā)布“五四指示”，組織大量干部組成工作隊，深入廣大農村發(fā)動農民群眾，開始廢除封建土地制度的土地改革運動，要求各地區(qū)結合實際情況開展土改工作，堅決擁護群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中從地主手中獲得土地，將土地分配給無地、少地的農民。1947年，中國共產黨召開全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，將“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”寫入其中，隨后又發(fā)布了一系列相關重要指示和決定?！吨袊恋胤ù缶V》延承了“五四指示”的路線，明確了將地主土地平等分配給農民的原則。
土地改革在全國范圍內成效顯著。據部分史料整理，“至1947年春，全解放區(qū)約有2/3的土地完成土地改革；至1946年12月，山東解放區(qū)約有1000萬農民從地主手中收回464萬畝土地；至1947年7月，晉察冀解放區(qū)的冀中中心地區(qū)17個縣農民收回土地55萬余畝；至1946年10月，晉冀魯豫全區(qū)共有2000萬農民獲得土地；至1946年12月，東北解放區(qū)農民獲得土地3300萬畝”，相關數據不勝枚舉。土地改革從根本上變革了土地所有制，讓廣大解放區(qū)群眾分得了大量土地，鼓舞更多人民群眾支持中國共產黨和加入人民解放軍，促進了解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利和土改運動在全國解放區(qū)的開展。
中國共產黨的發(fā)展壯大，與其深得民心的土地政策密切相關。革命時期的土地政策導向由爭取土地經濟權利、部分廢除封建土地所有制轉向徹底廢除封建土地所有制，雖篳路藍縷、歷盡艱險，但始終致力于結合中國實際維護廣大人民群眾利益。
三、改革開放前的土地政策：記使命探索社會主義土地公有制
1949-1956年：從農民土地所有制到集體土地所有制
1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的共同綱領提出，要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r民的土地所有制”。1950年6月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，進一步明確了“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農民的土地所有制，借以解放農村生產力，發(fā)展農業(yè)生產，為新中國的工業(yè)化開辟道路”的總則，包括土地的沒收、征收與分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機關和執(zhí)行方案及相關附則。隨后，開始在全國范圍內分期分批開展土改。“至1952年底，除部分少數地區(qū)，全國約3億無地、少地的農民分得共約7億畝土地，免除了過去每年向地主交納的3000萬噸以上糧食地租”，基本確立農民土地所有制?！案哂衅涮铩痹谛旅裰髦髁x革命后終成現(xiàn)實，土地所有權、經營權集中到農民手中，農民的經濟權利與生活水平都得到大幅提升。土地改革基本完成的1953年與1949年相比，農民凈貨幣收入增長123.6%，每人平均凈貨幣收入增長111.4%，農民購買力增長111%。1953年同1950年相比，農民留用糧食增長28.2%，其中生活用糧食增長8.6%。
雖然農民分到了土地，農村經濟迎來了一段時間的增長，但生產經營零散、生產工具匱乏、生產技術低下、抗災能力脆弱等因素仍然限制著生產力的有效釋放，私有制經濟造成新的貧富分化的潛在風險仍未消除，社會主義工業(yè)化需求仍未得到滿足。與此同時，土地改革后的農村已經普遍發(fā)展了勞動互助組織，初顯合作生產的制度優(yōu)越性和發(fā)展前景。很快，農村合作化就被提上日程。中共中央于1951年9月制定了《關于農業(yè)生產互助合作的決議（草案）》，指出要把農民“組織起來”，以自愿、互利為原則，依據條件進行簡單勞動互助、發(fā)展常年互助組及以土地入股的農業(yè)生產合作社，并于1952年從中央到地方建立農村工作部指導相關工作。1953年2月，中共中央對草案作了個別修改，作為正式決議下發(fā)全國。雖然存在過急、偏快現(xiàn)象，但到1956年，農業(yè)合作化運動已基本完成，農村土地集體所有制初步建立，中國土地的公有化總體實現(xiàn)，為大規(guī)模的生產作業(yè)、設施建設和技術推廣提供了制度基礎，顯著地改善了生產條件。
1956-1978年：推行公社體制下土地集體所有和統(tǒng)一經營的制度安排
在社會主義建設接連取得重大成就后，全國上下急切需要改變落后貧窮的面貌。1957年，許多地方為加強集體協(xié)作能力，出現(xiàn)了高級農業(yè)生產合作社的小社并入大社現(xiàn)象。1958年，《關于在農村建立人民公社問題的決議》認為，“小社并大，轉為人民公社，是當前廣大群眾的共同要求”，要通過建立人民公社“加快社會主義建設的速度”。很快，全國農村就基本實現(xiàn)了公社化。
社會主義建設道路探索是前人未曾開創(chuàng)的事業(yè)，難免經歷艱難與挫折。勞動與分配脫鉤的平均化做法脫離了經濟社會發(fā)展規(guī)律和當時中國生產力水平，由此形成的土地政策雖然經歷了多次調整，也未能完全實現(xiàn)經濟持續(xù)健康發(fā)展，與其設立初衷相違背。中國共產黨人認真汲取總結這些經驗教訓，為改革開放后的中國土地政策提供了歷史借鑒。
四、改革開放后的土地政策：惠民生解放發(fā)展土地要素生產力
1978-1998年：創(chuàng)造性地設計出農村土地承包經營和城市土地有償流轉的政策制度
1978年12月，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。具有中國特色的社會主義土地制度改革也在同一時期發(fā)軔于我國的農村和城市，集體土地、國有土地的所有權與使用權相分離的重大改革邁入探索階段。
1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村冒險嘗試的“大包干”，一度在黨內外引發(fā)關于是否應該“包產到戶”的討論與爭鳴。在中央決策層的肯定與支持下，家庭聯(lián)產承包責任制由地方嘗試逐步推廣為全國探索。1980年，中共中央印發(fā)《關于進一步加強和完善農業(yè)生產責任制的幾個問題的通知》，其中明確“可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩(wěn)定”，為各地依照實際情況決定是否推行、怎樣推行“包產到戶”保留了制度柔性和操作空間。這項制度從根本上打破了農業(yè)生產的“大鍋飯”，賦予農民從事農業(yè)生產經營的自主權，回歸到解放和發(fā)展生產力的社會主義本質，因而廣受歡迎。到1981年，家庭聯(lián)產承包責任制已在我國絕大部分地區(qū)得到推廣。1982年中國共產黨第一個關于“家庭聯(lián)產承包責任制”的農村工作一號文件的正式出臺、憲法關于明確承認農村集體土地使用權的修訂以及1983年中央一號文件更加明確指出的家庭聯(lián)產承包責任制是“在黨的領導下我國農民的偉大創(chuàng)造”，分別從實踐層面、法制層面和理論層面肯定了家庭聯(lián)產承包責任制的社會主義性質。家庭聯(lián)產承包責任制是由群眾推動的土地政策改革，開創(chuàng)了我國土地所有權與使用權相分離的先河，還原了農業(yè)家庭最優(yōu)的經營特征，一經實施就迸發(fā)出強勁的生產力和活躍的生命力。到1998年，我國農村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增長至2162.0元，糧食產量則由30477萬噸增長至51229.5萬噸。建立健全土地集體所有制基礎上以戶為單位的家庭承包經營政策制度體系充分體現(xiàn)了黨的土地政策順應時代發(fā)展和對人民首創(chuàng)精神的尊重。
1980年8月，深圳經濟特區(qū)成立，成為改革開放先行先試的重要陣地，我國城鎮(zhèn)國有土地政策的改革也在這里得到了大膽探索。1986年正式頒布實施的土地管理法將新中國的土地管理工作推入依法管理的階段。1987年，深圳市率先開展國有土地所有權與使用權分離的改革，通過首例國有土地使用權的公開拍賣，正式開啟了以市場手段配置土地要素代替過去行政劃撥土地的改革探索，改變了無償、無限期和無流動使用土地的局面。深圳的成功實踐推動了國家立法層面的土地制度改革。1988年，全國人民代表大會將1982年憲法中“土地歸國家所有，不得出租”的條款修訂為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地，土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，從法律層面認可和支持了深圳土地改革模式。為適應市場經濟的新形勢，土地管理法也在同年12月作出修訂，一是依據憲法修正案刪去了“禁止土地出租”的內容，二是增加了關于“國有土地、集體所有土地的使用權可以依法轉讓”“國有土地有償使用”等條款，明確了土地在市場經濟中的資產特性和流轉規(guī)則。一系列的立法改革為我國土地管理和利用方式帶來重大轉變，也表明我國土地管理政策思想發(fā)生根本性變革。
隨之，配套的土地政策體系也逐步完善。1989年，國務院下發(fā)《關于加強國有土地使用權有償使用收入管理的通知》，正式將土地出讓收入納入財政體系；1994年《關于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》對出售公有住宅政策的實施、1996年《關于加強住房公積金管理的意見》對住房公積金管理體制的規(guī)范、1997年《個人住房貸款擔保管理試行辦法》對住房貸款業(yè)務的全面啟動等住房制度配套政策的積累，極大程度地促進了全國土地使用權交易市場和城鎮(zhèn)房地產市場的形成。
以土地所有權與使用權相分離為主線的城鄉(xiāng)土地政策改革，充分釋放了市場要素活力，促進了我國生產力的提升和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，為我國的經濟面貌帶來根本性的改變。
1998-2012年：科學建立以用途管制為核心的土地管理制度及土地資源配置體系
隨著土地政策改革紅利的充分釋放，我國經濟社會進入了快速發(fā)展期。在這個發(fā)展階段，土地管理體系不健全的問題逐漸暴露，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)用地盲目開發(fā)、耕地保護形勢嚴峻、人地矛盾問題突出、房地產市場秩序混亂等方面，新一輪的土地政策改革與調整迫在眉睫。
在這一時期，保護耕地以確保糧食安全是首當其沖的任務。1998年8月，全國人民代表大會常委會修訂并通過了土地管理法，在其中明確提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，并完善了土地用途管制制度。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》指出，要“實行最嚴格的耕地保護制度，保證國家糧食安全”“保障農民權益、控制征地規(guī)?！钡?，政府進一步加大了對城鄉(xiāng)土地用途管制的力度。為遏制盲目的用地需求與在征收土地中損害農民利益的現(xiàn)象，全國人民代表大會常委會在2004年對土地管理法再次作出修訂，將國家對土地的“征用”改為“征收”，并提出“予以補償”的要求。同年，國務院印發(fā)《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，強調新時期加強土地管理的工作要求。這一系列“組合拳”有效地守住了我國耕地紅線，有力地保障了我國糧食安全。
在城鄉(xiāng)土地用途管制的基礎上，住房制度改革也在加快推進。1998年《國務院關于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設的通知》，標志著住房分配貨幣化改革的啟動，城市土地權能被迅速釋放。同時，各地工業(yè)園區(qū)、經濟開發(fā)區(qū)的建設推動了城鎮(zhèn)基礎設施和產業(yè)配套設施的建設完善，進一步推動了產業(yè)集群、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。從1998年至2012年，中國人口城鎮(zhèn)化率由33.35%提高到52.57%，GDP則由84402億元增長至518942億元，其中二、三產業(yè)占比由82%增長至90%。
土地所有權與使用權分離，所有權主體是不變的。但由于市場化機制不健全、土地開發(fā)過程中的歷史遺留問題及衍生的社會問題等原因，在土地的實際開發(fā)過程中往往存在著完全產權房和不完全產權房并存的“二元市場”，集中表現(xiàn)在農村集體建設用地上的違規(guī)建筑、城鎮(zhèn)“小產權”房、“城中村”等治理難題。各地政府在完善土地管理的實踐中，不斷嘗試著通過“合法化”“賦權化”等舉措，推進“二元并軌”。在全面推進土地資源配置體系完善的過程中，開啟了不同產權主體的同權化和市場化改革。
五、新時代土地政策：懷大局全面推進土地治理現(xiàn)代化
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)推進土地管理改革，開啟了土地政策改革的新篇章。隨著世界進入新格局、改革進入深水區(qū)、經濟發(fā)展進入新常態(tài)，土地資源的分配、利用、保護工作更加復雜，其基礎性、全局性、綜合性等特點更加顯著，涉及的協(xié)調發(fā)展、經濟轉型、社會民生、環(huán)境保護等問題更加突出，這些挑戰(zhàn)考驗著黨的執(zhí)政能力和治國理政水平，要求中國共產黨站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進一步深化土地政策改革、提高土地治理效能，以滿足更科學、更精細、更綜合的土地治理需要，從而切實滿足人民對美好生活的向往。
堅守基本底線，切實維護農民利益
習近平總書記在2013年中央農村工作會議中指出：“堅持農村土地農民集體所有，這是堅持農村基本經營制度的‘魂’”“農村土地屬于農民集體所有，這是農村最大的制度”，為新時代我國農村土地政策改革定下總基調。2014年12月2日，習近平總書記主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，強調“要堅決守住土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農民權益”，成為全面部署、系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村土地制度和農業(yè)農村改革的壓艙石。此后，農村土地的利用管理成為新時代土地政策改革的重點和入口，維護廣大農民權益是其中的關鍵。
2019年修訂的土地管理法將基本農田上升為“永久基本農田”，并在第35條中明確“永久基本農田經依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途、且永久基本農田須落實到地塊，納入數據庫嚴格管理”，對永久基本農田的保護從工作原則層面、操作實施層面做了最嚴格的限定。同時還對土地征收的公共利益范圍作出界定、對征地程序和補償標準作了規(guī)范，明確征收補償的基本原則是保障被征地農民“原有生活水平不降低，長遠生計有保障”。
堅守“三大底線”“保障農民權益”，就是堅守社會主義基本制度、保障糧食安全和保護廣大人民的根本利益，對夯實全面深化改革的制度和社會基礎意義重大。
持續(xù)擴權賦能，精細整合農村土地資源
在農村土地所有權、經營權分離的基礎上，新一輪土地政策改革創(chuàng)造性地分化出承包權，以承包權流轉賦能農業(yè)現(xiàn)代化和農村發(fā)展。改革的核心思路是通過建立健全土地流轉制度和構筑新型農業(yè)生產經營關系，實現(xiàn)農村土地的有效、有序流轉，進而紓解農村土地乃至農業(yè)生產碎片化、粗放化的困局，逐步提升農業(yè)生產集約節(jié)約化水平和質量效率。2013年中央一號文件提出：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關法律制度?！?/span>2014年和2015年的中央一號文件均要求對土地等資源性資產做到確地到戶，從嚴掌握確權確股不確地的范圍，為改革的有效落地打好前站。截至2015年6月底，全國完成實測承包地面積3.5億畝，確權面積2.6億畝。在做實土地確權基礎性工作后，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，正式提出“三權分置”土地改革方案，并系統(tǒng)描繪了“三權分置”改革格局，開啟圍繞土地高效有序流轉的改革新篇章，切實回應了農民的利益關切，為農業(yè)農村的創(chuàng)新發(fā)展注入制度活力。
在通過擴權進一步釋放農村生產型土地活力的同時，黨開始著手從制度設計上解決集體經營性用地和宅基地的權能問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持同等入市、同權同價”，賦予了農村集體經營性建設用地和國有建設用地平等的市場地位。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標志著我國農村“三塊地”改革正式進入試點階段。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，指出“深化農村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權、保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權、適度放活宅基地和農民房屋使用權的具體路徑和辦法”，進一步推動了我國完善農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度的全面改革。通過擴放相關土地的用益物權和擔保物權等，有利于增加農民的財產性收入，消減城鄉(xiāng)兩級土地市場的不均衡、不對等情況。以法制化的高度、市場化的機制，進一步明確深化農村土地制度改革的方向、重點和要求。
三權分置和“三塊地”改革，均是在所有權、經營權分離的基礎上，通過土地要素有償、有序、有度流動，達到合理配置、釋放價值的效果。
抑制土地投機，全面保障住有所居
為緩解城市居民住房緊張和房地產市場過熱等問題，城市土地政策改革主要聚焦于住房體系的供給側結構性改革。2016年中央經濟工作會議指出：要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應市場規(guī)律的基礎性制度和長效機制，既抑制房地產泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。2017年，黨的十九大報告提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，同年公布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》則對土地供給結構及利用模式制定了長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃。
總的來看，新時代城市土地政策改革在住宅用地層面是圍繞著抑制投機、保障人民居住權展開的。通過遏制投機炒作需求， 讓房子回歸到保障和滿足人民群眾居住的基本屬性上來。具體而言就是以租購并舉為制度基礎，建立健全由市場發(fā)揮滿足不同層次住房需求的決定性作用、由政府發(fā)揮提供基本住房保障的基礎性作用的住房制度，從而使住宅用地回歸到滿足人民住房需求的本位。
集約節(jié)約利用，有效提升土地治理效能
在建設用地層面，城市土地政策的改革深化主要立足于集約節(jié)約和提高利用效能。加強土地集約節(jié)約利用，探索差別化的土地管理機制，推動閑置土地的處置盤活，切實提高土地利用強度，有助于合理、集約、節(jié)約、高效開發(fā)利用土地。
為貫徹國民經濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要、促進開發(fā)區(qū)提升土地供給質量，自然資源部按監(jiān)測方案及相關技術標準對國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況開展年度監(jiān)測。數據顯示，截至2019年，我國國家級開發(fā)區(qū)土地利用程度顯著提升、利用強度穩(wěn)步提高、用地結構逐步調整、土地集約利用狀況取得明顯改善。
集約節(jié)約利用土地，其本質是在尊重市場發(fā)揮土地資源優(yōu)化配置決定性作用的基礎上，充分提高土地治理的能力和質量。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在土地方面，就是要進一步優(yōu)化要素配置，由粗放式的管理向精細化的治理邁進，通過完善土地監(jiān)管機制，結合地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、國土資源平臺等提升土地治理效能。2020年3月中共中央、國務院印發(fā)《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次將數據要素列為一大生產要素，提出要“充分發(fā)揮數據要素對其他要素效率的倍增作用”，在土地治理層面，要注重通過數據開放共享、推動資源整合、支持數據產業(yè)發(fā)展等方式提升土地治理能力。
構筑生態(tài)文明，有序推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化
黨在土地政策的設計與優(yōu)化中不斷強化科學治理，保障政策的科學性、精準性、有效性，持續(xù)利用土地政策改革釋放的發(fā)展紅利，助力城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興。
經過40余年的改革開放，中國特色社會主義市場經濟體制得到了較為充分的發(fā)展，我國商品和服務價格已由原來的97%以上由政府定價轉變?yōu)?/span>97%以上由市場定價，極大程度促進了社會資源充分涌流。如何讓土地資源的利用、分配、流轉更加科學高效地融入市場、用好市場，是進一步釋放土地生產力的新突破口。
中共中央、國務院印發(fā)的《關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出“推動土地要素市場化配置、加快土地要素價格市場化改革和健全土地要素市場化運行機制”的要求，意味著在新的發(fā)展階段，需要進一步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場、深化產業(yè)用地市場化配置改革、嚴格控制增量建設用地、有效盤活存量建設用地、完善土地治理機制，促進土地要素的自主有序流動，提高要素配置效率，使土地要素在更多的市場主體間、更寬的經營范圍內、更廣的使用用途中充分釋放效能，以激發(fā)全社會基于土地的生產創(chuàng)造力和市場活力，從而推動經濟發(fā)展質量變革、效率變革和動力變革，助推城鄉(xiāng)一體化。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會公報提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”“健全區(qū)域協(xié)調發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構建高質量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系”“要構建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，對進一步優(yōu)化土地資源配置、推動城鄉(xiāng)一體化和高質量發(fā)展提出了新要求。從“十四五”開始，各省要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農業(yè)農村的比例，到“十四五”期末，土地出讓收益用于農業(yè)農村的比例達50%以上。這旨在逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村土地反哺鄉(xiāng)村建設，為鄉(xiāng)村持續(xù)繁榮和農民幸福生活筑牢基礎，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新征途上，充分發(fā)揮土地要素的貢獻力。
利用土地政策改革推動城鄉(xiāng)一體化與鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點是滿足人民美好生活需要，在充分解決“耕有其田”和“住有所居”的問題后，如何促進“安居樂業(yè)”和“業(yè)有所興”，促進人民精神生活的大幅度改善，成為治國興邦又一重要命題。
習近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“綠水青山就是金山銀山”，闡述了經濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關系，揭示了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產力的道理，指明了實現(xiàn)發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑，也明確了土地治理改革的新方向。
新時代以來，立足新發(fā)展理念的城鄉(xiāng)土地政策改革全面深化的宏偉藍圖正在緩緩鋪開。
六、啟示與展望
如何通過土地政策正確處理人地關系以及合理配置土地權利，是長期困擾人類社會的治理難題，考驗著一個政黨的執(zhí)政能力，體現(xiàn)出一個國家的治理水平。中國共產黨的百年土地政策，貫穿始終的一條主線就是“以人民為中心”，也充分體現(xiàn)了人民立場是中國共產黨的根本政治立場。正因為如此，黨的百年土地政策為國家富強和人民幸福提供了有力保障。
1.不同階段土地政策特征及內在聯(lián)系
百年來，黨的土地政策緊緊圍繞實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益，經過多輪改革，逐步確立了具有中國特色的土地管理政策制度體系，在土地公有制和以用途管制為核心的基礎上，完善土地產權管理及土地資源配置機制，優(yōu)化土地使用結構，不斷解放和發(fā)展土地要素生產力，形成了一套與中國特色社會主義道路密切結合的土地制度和政策體系，有效地服務于國家經濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和民生改善。
黨的土地政策沿革經歷了廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，調動廣大人民的革命和生產積極性，保障人民生存發(fā)展的基本權利并在廣大人民擁護下取得民主革命全國勝利的階段。在這個階段，中國共產黨抓住了土地所有制這一主要矛盾，制定了由封建土地所有制轉為農民土地所有制的土地政策，保障了人民的基本生存權，因此贏得了最廣大人民的支持，使中國共產黨擁有了取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭勝利的革命能力和社會基礎。新中國的成立宣告了新民主主義革命的勝利，也意味著這一時期土地政策的成功。
黨的土地政策沿革經歷了逐步確立土地的社會主義公有制，形成國家所有土地和農民集體所有土地兩種基本的土地所有制形式，從而助力社會從新民主主義向社會主義過渡的階段。在這個階段，中國共產黨通過制度設計將土地所有權牢牢掌握在國家和集體手中，從生產資料公有制上鞏固了我國的社會主義制度，也為探索中國特色社會主義積蓄了強大的執(zhí)政能力，夯實了堅強的制度保障，積累了豐富的建設經驗。
黨的土地政策沿革經歷了土地管理政策制度融入社會主義市場經濟，通過分離土地所有權與使用權，推動城鄉(xiāng)土地經營權的有序流動，從而有效釋放土地要素生產力，助力改革開放時期中國經濟騰飛的階段。在改革開放的偉大實踐中，黨創(chuàng)造性地通過分離土地所有權與使用權的制度設計，推動城鄉(xiāng)土地經營權的賦權與流動，有效釋放了土地要素的生產力，逐步確立和完善了以用途管制為核心的土地管理制度和以市場發(fā)揮決定性作用的土地資源配置體系，進一步提升了土地資源推動經濟發(fā)展、創(chuàng)造社會財富的動能與效能。
黨的土地政策奮進在全面深化改革、走新發(fā)展道路的全新歷史階段。新時代以來，中國共產黨以五大發(fā)展理念為指導強化土地政策制度體系改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。以明確的底線思維和清晰的治理定位，保障人民基于土地的居住權和發(fā)展權；以更深入的擴權賦能、更集約節(jié)約的用途管制，推動土地資源的有效整合和合理利用；以更科學、更精細、更綜合的土地治理，強化土地資源對經濟社會可持續(xù)高質量發(fā)展的貢獻。在不斷推進土地政策改革、不斷完善土地治理的布局中，讓土地資源更好地滿足人民對美好生活的向往。
黨的百年土地政策在不同階段各有主題、各有側重，但堅持的主線始終如一，那就是以人民為中心的發(fā)展思想和社會主義公有制原則。百年來，黨的土地政策的制定、調整和完善都是以維護人民的利益為根本出發(fā)點，都是在傾聽民意并獲得人民的支持下落地生根，都是通過解放和發(fā)展土地生產力來支撐人民對美好生活的向往，都對形成、堅持和發(fā)展中國特色社會主義有著至關重要的歷史作用和時代意義，其各階段的演進具有理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的內在統(tǒng)一性。
2.啟示
從黨的百年土地政策變革的有益實踐中可以總結出諸多成功經驗與啟示，對我國未來土地治理改革的進一步深化有著重要的指導和借鑒作用。
要堅持以人民為中心推進土地政策改革
中國共產黨始終堅持以人民為中心，推翻了壓迫中國人民的封建半封建土地所有制，讓人民成為土地的主人；結束存在數千年的土地私有制，為社會主義事業(yè)發(fā)展奠定制度基礎；建立社會主義土地公有制并不斷改革釋放生產力，讓人民富起來、國家強起來。歷史證明，只有依靠人民才能創(chuàng)造歷史偉業(yè)。中國共產黨百年來的土地政策沿革無不以人民利益為出發(fā)點和落腳點，始終把人民利益擺在至高無上的地位，因此順應民意、贏得民心，使中國共產黨成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領導核心。新發(fā)展階段土地管理政策制度改革應堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標，繼續(xù)推進改革的深化，讓土地資源更好地用之于民，造福于民。
要實事求是找準土地政策改革創(chuàng)新的發(fā)力點
實事求是是共產黨人的重要思想方法，是保證黨和國家事業(yè)健康發(fā)展的關鍵。百年來黨的土地政策實踐證明，只有符合人民根本利益、符合社會主義發(fā)展道路、符合經濟社會發(fā)展規(guī)律、符合中國實際情況的土地政策才能在中國落地生根，助力中國特色社會主義事業(yè)長久興旺。用好實事求是的思想方法就是要從實際出發(fā)，堅持把實踐作為檢驗土地政策改革成效的標準，并依據新形勢、新需要不斷創(chuàng)新。土地政策改革應當把握好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應當認識到土地資源有限、人均資源有限、市場作用有限等中國實情，應當落實好創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，應當協(xié)同好國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。
要緊密結合市場機制激發(fā)土地要素生產力
新中國70余年的建設、改革經驗表明，中國特色社會主義建設離不開市場經濟，必須發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。改革開放以來，市場在釋放土地資源生產力、提高土地資源利用率、優(yōu)化土地資源配置等方面起到巨大作用。過去的土地管理離不開市場，未來的土地管理也離不開市場，土地政策改革應當尊重經濟規(guī)律，繼續(xù)發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，并注重消減由城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門利益等因素帶來的非必要市場藩籬，更好地發(fā)揮土地資源在經濟社會發(fā)展中的綜合性效能，讓土地資源為人民帶來更大的幸福感。
要推進黨的經濟工作能力現(xiàn)代化以深化土地政策改革
土地政策改革關乎經濟社會發(fā)展全局，牽一發(fā)而動全身。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展，各項發(fā)展領域間的聯(lián)系日趨緊密，制度關系、政策關系、社會關系、利益關系日趨錯綜復雜，深化土地政策改革更加考驗執(zhí)政黨對復雜局面、復雜問題、風險挑戰(zhàn)的駕馭能力和解決能力。對此，應當注重黨的經濟工作能力現(xiàn)代化建設，著力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。以此為入口厘清政策脈絡、找準改革方向、科學精準施策，讓土地政策更好地服務于耕地保護、農村發(fā)展、經濟轉型、環(huán)境治理、新型城鎮(zhèn)化、房價調控和社會保障等相關領域，真正做到地為民用、地有善用。
要注重生態(tài)文明建設確保土地資源利用可持續(xù)發(fā)展
綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)環(huán)境功在當代、利在千秋。土地作為人類生產、活動、發(fā)展不可或缺的不可再生資源，必須得到妥善利用和有效保護，避免“先發(fā)展，后治理”。當前，土地的生態(tài)污染、環(huán)境破壞問題依然突出，以土地為載體的生態(tài)文明建設依然任重道遠。土地政策改革應當充分注重生態(tài)文明建設，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針，通過完善立法機制、建立防控體系等方式全面落實土壤污染防治行動計劃，大力發(fā)展綠色產業(yè)、綠色金融，加強自然資源資產管理，落實綠色發(fā)展，在土地利用管理中做到人與自然的和諧共處。
3.展望
黨的百年土地政策圓了中國人民追求“耕者有其田”“居者有其屋”的夢，是將特定歷史時期社會生產和中國國情相結合的產物。在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中，土地政策改革要將“以人民為中心”的發(fā)展思想貫穿始終，要以“兩個一百年”奮斗目標為基本導向，土地治理政策制度設計要遵循全面依法治國的根本要求。著重規(guī)范公共利益征地范圍，拓寬農民財產性收入渠道以構建農村扶貧脫貧的長效機制，注重人地協(xié)調發(fā)展，消除城市化、鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合高質量發(fā)展道路上的土地政策制度障礙。
百年來，中國共產黨始終堅守以人民為中心的理念，立足中國土地、服務中國人民，以人民的初心、人民的智慧和人民的力量不斷深化土地政策改革，不斷優(yōu)化土地要素分配，不斷探索土地科學治理，讓古老的中華大地煥發(fā)出新生機，助偉大的中華民族耕耘出新輝煌。
（作者單位分別為中國人民大學政策科學研究中心、中國人民大學商學院、中國人民大學馬克思主義學院）
